政府轉投資事業或捐助財團法人之預算審議

目前中央政府的預算結構大概如下圖所示，主要分為「總預算（普通基金）」與「附屬單位預算（特種基金）」兩大類，通常立法院所審議的都是這兩大類，整體預算規模約7兆。以及舉債、舉債償還、以前年度預算執行的賸餘數。除此之外特別預算是台灣獨一無二的預算制度，可以說是普通基金與特種基金外的第三本帳冊。以上六個預算圈圈構成中央政府的主要樣貌。這些預算共同的特點是，依法皆需將年度預算送交立法院審議。若說這些是政府內部性的預算，另外則有一些政府（轉）投資事業或捐助（捐贈）法人（財團法人、行政法人）「流落在外」，這些預算需不要送立法院審議？

中央政府的預算結構

現行法律的規定是，依照「國營事業管理法」與「預算法」，政府持股50％以上為國營事業，其預算依法應送立法院審議。若是政府捐助的法人，也是累積超過50％，其年度預算書才會送立法院審議。不過依公司法第369條之2規定，公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者為控制公司，該他公司為從屬公司，也就是說比起股份多寡是否實質控制才是關鍵，但目前政府轉投資事業及捐助法人的法規卻相當落後。

2010年時為了解決公務員退休轉任其他轉投資事業或法人的「雙薪肥貓」的現象，立法院通過修訂公務人員退休法第23條，若在「政府轉投資事業及挹注法人的資金達20％」、「政府直接或間接控制其人事、財務或業務之法人、轉投資事業」之專任職務者，定義為領取公務員退休金及公職薪水。

如下圖所示，若把「預算法」、「國營事業管理法」、「公務人員退休法」、「公司法」擺在光譜上，其實便會發現，公司法實質控制的概念，政府持股50％以上僅能涵蓋一小部分，更大一個部分是政府實質控制，但卻未持股過半。若依公務人員退休法的標準，以及主管機關銓敘部103年所公布的資料，前項20％以上有98家轉投資事業，11間財團法人，後項實質控制則有113間轉投資事業，其中財政部所屬76間為最多。

以持股50％為標準只是在玩數字遊戲。舉例來說，國軍退除役官兵安置基金投資國華海洋企業公司與欣欣客運公司，政府持股比例各為49.68％與49.07％；中油公司投資中殼潤滑油公司、台耀石化材料科技公司、淳品實業公司，政府持股比例全為49％。若不以實質控制作為界定的概念，無論訂出多少持股比例，其意義都不會太大。

因為預算法規的不完備，同時將造成這些轉投資或挹住的資金，成為政府的私房錢。依據立法院預算中心的調查，光是中央政府投資比率在40％至50％之事業，總投資金額即達354億，其他40％下政府實質控制的事業中，到底還有多少私房錢，甚至像是中殼潤滑油102年便虧損了6億，營運狀況欠佳，相關轉投資事業虧損無從監督。

中央政府參加投資機關持股比率40％至50％之公民營合資事業明細表，資料來源：立法院預算中心

這些政府實質上掌控業務與人事的公司，往往成為人事酬庸的場所。以退輔會所掌握的欣字輩天然氣公司為例，根據監察院的調查報告顯示，2010年至2013止34位再轉任天然氣公司副總經理以上職務人員中，幾乎全為退輔會派任的退役將領，高達 19 位年齡在60 歲以上者，更有33人轉任的的薪資遠高於在職薪俸。外界早已抨擊為肥貓大本營，卻因為政府持股未超過50％，立法院管不到這些離譜的酬庸現象。

目前已有立委提出相關修法草案。前立委潘孟安曾提出預算法第41條條文修正草案，要求政府投資20％以上的事業機構、財團法人、非營利機構，其年度預算書皆需送皆須受立法院審議。但這樣的修法仍然不夠，應當根本上改成為實質控制，但連這樣的修法，自從103年10月提案後，至今已被退回程序10次。